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28.03.2018

„Was haben die sich denn da wieder ausgedacht?!“

Der Gesetzgebungsprozess einfach erklärt

Anfang diesen Jahres ist die neue Zahlungsdiensterichtlinie (PSD II) in Kraft getreten. Damit gibt es nun unter anderem zahlreiche Anforderungen an Kontoinformations-Apps oder Zahlungsdienste. Gesetze wie dieses haben einen – oft jahrelangen – Vorlauf, der sich sowohl in der Europäischen Union, als auch in der deutschen Politik abspielt.

Wer entscheidet über einen Gesetzentwurf?
In der EU gibt es nur eine Institution, die Gesetze vorschlagen darf: Die Europäische Kommission. Allerdings ist die Kommission keine Black-Box, die Gesetzesentwürfe autonom produziert. In der Regel gibt es vor jeder Initiative einen längeren Prozess der Meinungsbildung, in dem die Kommission ihre Ideen über öffentliche Konsultationen, Anhörungen und Gespräche dem Europäischen Parlament, den nationalen Regierungen und der Zivilgesellschaft zur Diskussion stellt.

Vom Entwurf zum Gesetz
Jeder Gesetzesvorschlag der Kommission wird, wenn er fertig ist, an das Europäische Parlament und den Rat der Europäischen Union als dem Gremium der Mitgliedstaaten der EU (Ministerrat) weitergeleitet. Nur diese beiden Institutionen können ein Gesetz tatsächlich verabschieden. Dabei sind sie heute in fast allen Politikfeldern gleichberechtigte Gesetzgeber und müssen sich daher auf einen gemeinsamen Text einigen. Hierfür gibt es theoretisch bis zu drei Lesungen.

  • In der ersten Lesung ändern Parlament und Rat dabei zunächst unabhängig voneinander den Textvorschlag der Kommission. Im Parlament geschieht dies primär in einem Fachausschuss, wie zum Beispiel dem Ausschuss für Wirtschaft und Währung, der auch für die PSD II zuständig war. Um den Parlamentstext abzuschließen, müssen jedoch immer nochmal alle Abgeordneten im Plenum zustimmen. Seitens des Rats werden die Vorschläge durch die jeweils zuständigen Ministerien der Mitgliedstaaten diskutiert. Im Fall der PSD II war das in Deutschland vor allem das Bundesfinanzministerium.
  • Nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren schließen sich dann, um die Texte der beiden Institutionen in Einklang zu bringen, eine zweite und gegebenenfalls sogar eine dritte Lesung an, für die jedoch deutlich kürzere Bearbeitungsfristen gelten.
  • Sollte eine dritte Lesung nötig werden, wird ein Vermittlungsausschuss aus Vertretern des Parlaments und des Rats eingesetzt.

Wann immer im Laufe dieser drei Lesungen eine Einigung beider Institutionen auf einen gemeinsamen Text erreicht wird, ist der Gesetzgebungsprozess erfolgreich abgeschlossen. Gelingt dies nicht, ist der Gesetzesvorschlag gescheitert.

Das verkürzte Verfahren
Da dieses Verfahren jedoch sehr lange dauern kann, werden inzwischen – gerade im Finanzmarktbereich – de facto fast alle Gesetzesvorschläge in einem verkürzten Verfahren behandelt, dem sogenannten Trilog. Hierbei setzen sich Parlament, Rat und Kommission bereits im Laufe der ersten Lesung zu informellen Gesprächen zusammen, um direkt zu einer Einigung zu gelangen. Dieses Verfahren wird angesichts der kleinen Gruppe beteiligter Personen und des informellen Charakters zwar immer wieder als intransparent und undemokratisch kritisiert, verkürzt aber die Dauer der Gesetzgebung erheblich und macht diese dadurch praxisnaher.
Auch wenn die Verfahren immer dieselben sind, ist EU-Gesetz aber nicht gleich EU-Gesetz. So gibt es Verordnungen, die direkt wirksam sind, und Richtlinien, die zusätzlich von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden müssen.

Aus europäischem wird deutsches Recht
In Deutschland beschließen Bundestag und Bundesrat Bundesgesetze, die bundesweit gelten. Daher wird die verabschiedete europäische Richtlinie oder der Beschluss an das zuständige Bundesministerium gegeben, wo ein Entwurf für ein Bundesgesetz ausgearbeitet wird. Das zuständige Ministerium holt Stellungnahmen von beispielsweise Interessenverbänden zum Entwurf ein und stimmt sich mit anderen Ministerien ab. Den fertigen Entwurf prüft der zuständige Minister und legt den Entwurf danach dem Kabinett, also der gesamten Bundesregierung, vor. Befürwortet das Kabinett den Entwurf, so wird er dem Bundesrat zugeleitet und anschließend, mit dessen Stellungnahme, dem Bundestag vorgelegt.

Vom Entwurf zum Gesetz
Auch in Deutschland wird der Gesetzentwurf in drei Lesungen diskutiert:

  • In der ersten Lesung bespricht der Bundestag den Entwurf allgemein und überweist ihn an den zuständigen Bundestagsausschuss.
  • Nachdem dort die erste Beratungsrunde erfolgt ist, wird in der zweiten Lesung erneut und detaillierter über den Entwurf diskutiert.
  • In der dritten Lesung wird endgültig über den Gesetzentwurf entschieden.

Stimmt der Bundesrat dem Gesetzentwurf nicht zu, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen, der Kompromissvorschläge erarbeitet, über die der Bundesrat ebenfalls entscheidet. Allerdings kann zuvor der Bundestag dem Einspruch des Bunderates widersprechen. Anders ist es bei Gesetzen, die laut Grundgesetz zustimmungspflichtig sind. Stimmt der Bundesrat bei diesen auch den Kompromissvorschlägen des Vermittlungsausschusses nicht zu, so ist das Gesetz endgültig gescheitert.

Wurde dem Gesetzentwurf sowohl vom Bundestag, als auch vom Bundesrat zugestimmt, wird er dem Bundespräsidenten zugeleitet, der das Gesetz unterschreibt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Erst damit tritt das Gesetz in Kraft.




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